Возбуждение административных дел за нарушения требований пожарной безопасности без проведения проверки (нововведения в КоАП РФ)

1 апреля 2025 года принят Федеральный закон № 56-ФЗ, вносящий изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Данным законом в числе прочего внесены изменения в статью 28.1 КоАП РФ.

Одним из значимых нововведений является добавление в статью 28.1 частей 3.7 и 3.8 следующего содержания:

«3.7. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 11.16, частями 2, 3 и 4 статьи 14.1, статьями 19.20 и 20.4 настоящего Кодекса, могут быть возбуждены органом, осуществляющим федеральный государственный пожарный надзор, без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в случаях, если в материалах, сообщениях, заявлениях, в том числе о связанных с пожарами преступлениях и происшествиях, имеющихся или поступивших в орган, осуществляющий федеральный государственный пожарный надзор, содержатся достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

3.8. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1, частями 2 и 3 статьи 19.20 настоящего Кодекса, могут быть возбуждены без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов, осуществляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, установлены по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора».

В данном материале мы разберем причины внесения таких изменений и что они значат для разных категорий лиц.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, внесенному еще в июне 2024 года в Государственную Думу, Федеральным законом от 14 июля 2022 года № 290-ФЗ статья 28.1 КоАП РФ была дополнена частью 3.1, предусматривающей, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия (далее — КНМ) во взаимодействии с контролируемым лицом. В связи с чем должностные лица органов федерального государственного пожарного надзора (далее — органов ФГПН) в рамках процессуальных действий, проводимых по фактам пожаров, лишились возможности привлекать к административной ответственности лиц, виновных в возникновении пожаров, и иных лиц, допустивших нарушения требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора), на которых произошел пожар, в том числе земельных участках, без проведения внепланового КНМ, согласованного с органами прокуратуры.

Сложившаяся ситуация повлияла на эффективность применения имеющихся полномочий по профилактике административных правонарушений. Появились даже определенные правовые противоречия по толкованию положений статьи 28.1 КоАП РФ в позициях суда и прокуратуры, о которых мы рассказывали в этой статье.

Проведение КНМ, направленных на выявление нарушений обязательных требований на объектах контроля (надзора), на которых произошел пожар, дублирует аналогичные процедуры, проводимые в рамках проверки по факту пожара, что влечет за собой излишнюю нагрузку как на контролируемых лиц, так и на должностных лиц надзорных органов.

Аналогичная ситуация возникает при выявлении сотрудниками органов ФГПН по результатам КНМ нарушений требований пожарной безопасности, допущенных специализированными организациями (лицензиатами) при монтаже, техническом обслуживании и ремонте средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

От работоспособности автоматических систем противопожарной защиты напрямую зависит как жизнь и здоровье людей, так и материальный ущерб, причиняемый распространением опасных факторов пожара. Социально-экономические потери от пожаров в виде прямого материального ущерба в период с 2019 по 2023 год составили более 96 млрд рублей, практически 41 тысяча человек погибли и около 43 тысяч получили травмы.

При этом в пожарах, на которых автоматические системы противопожарной защиты сработали в штатном режиме, погибает и травмируется более чем в четыре раза меньше людей, чем в случаях, когда соответствующая система не сработала или работала ненадлежащим образом.

Выходом из возникшей ситуации явилось внесение изменений в статью 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих предоставление должностным лицам органов ФГПН возможности в определенных случаях возбуждать дела об административных правонарушениях без проведения КНМ.

Рассмотрим более подробно, что изменится с внесением данных поправок для правообладателей объектов защиты и для лицензиатов.

1. Правообладатели объектов защиты

Что касается правообладателей (собственников, арендаторов, а также других лиц, владеющих объектами на каком-либо праве) — тут изменения нельзя не заметить. До настоящего времени составление протокола об административном правонарушении за нарушение требований пожарной безопасности на объекте защиты в отношении контролируемого лица (по статье 20.4 КоАП РФ) было невозможно без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, т. к. это было напрямую запрещено частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ (в редакции, действующей до изменений, внесенных Федеральным законом от 01.04.2025 № 56-ФЗ), которая гласит:

«Дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1–3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела, может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2–3.6 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса».

Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом в последнее время почти без исключений проводятся только по согласованию с органами прокуратуры. Отдельный случай, когда провести согласованное КНМ не представляется возможным — тогда и оснований для привлечения к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности ввиду той же части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ нет, т. к. результаты соответствующего КНМ не были оформлены.

После вступления в силу рассматриваемых изменений (с 11 апреля 2025 года) дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.4 КоАП РФ, могут быть возбуждены органом, осуществляющим ФГПН, без проведения КНМ во взаимодействии с контролируемым лицом. То есть должностные лица органов ФГПН в рамках процессуальных действий, проводимых по фактам пожаров, получают право привлекать к административной ответственности лиц, виновных в возникновении пожаров, и иных лиц, допустивших нарушения требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора), на которых произошел пожар, в том числе земельных участках без проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемым лицом. 

---

Ущерб от пожара и порядок его возмещения

После пожара

---

В здании общежития имеется назначенное ректором должностное лицо — инженер Иванов А. А., в обязанности которого входит обеспечение работоспособности имеющихся систем противопожарной защиты, а также контроль выполнения регламентных работ обслуживающей организацией. В один из вечеров на приемно-контрольный прибор пожарной сигнализации поступил сигнал «Пожар» из технического помещения в подвале общежития. Иванов А. А. по изображению с камер видеонаблюдения сделал вывод, что срабатывание ложное, в указанное техническое помещение для оценки ситуации лично не пошел и никого из работников не отправил. При этом он принял решение отключить на некоторое время зону контроля пожарной сигнализации, откуда поступил сигнал, и, соответственно, отключил систему оповещения о пожаре, а в подразделение пожарной охраны сообщил о ложном срабатывании. Однако срабатывание оказалось не ложным. Из-за указанных действий Иванова А. А. не было предпринято попыток ликвидировать возгорание на начальной стадии первичными средствами пожаротушения, а также было значительно увеличено время с момента обнаружения возгорания системой пожарной сигнализации до прибытия пожарных подразделений.

В данном случае налицо нарушение требований пункта 55 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479. Однако из части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ (в редакции до внесенных изменений) следует, что дело об административном правонарушении в рассматриваемом примере может быть возбуждено только после проведения КНМ во взаимодействии с контролируемым лицом. То есть, чтобы дознаватель смог привлечь к административной ответственности лицо, нарушившее в данном случае требования Правил противопожарного режима, необходимо предварительно провести контрольное (надзорное) мероприятие (которое в подавляющем большинстве случаев возможно только после согласования с органами прокуратуры).

А что поменялось с вступлением в силу изменений в КоАП РФ? В рассматриваемом примере в соответствии с новой частью 3.7 статьи 28.1 КоАП РФ дознаватель, располагая достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения, имеет право возбудить дело об административном правонарушении и привлечь виновное лицо к ответственности. При этом предварительное проведение КНМ на объекте надзора не требуется.

Таким образом, у органов ФГПН расширены возможности административного воздействия на лиц, допустивших нарушения требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора), на которых произошел пожар. То есть, по сути, мы вернулись к тому, что было раньше, до вступления в силу в 2022 году изменений в статью 28.1 КоАП РФ.

Также стоит отметить, что изначально в Государственную Думу был внесен законопроект с редакцией пункта 3.7, добавляемого в статью 28.1 КоАП РФ, которая заметно отличалась от принятой в итоге. Вот как предлагаемый пункт выглядел в законопроекте:

«Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 11.16, 14.1, 19.20 и 20.4 настоящего Кодекса, могут быть возбуждены без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, выявлены в ходе мероприятия по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, связанных с пожарами, разрешение которых отнесено к компетенции органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы».

Как можно заметить, этим законопроектом предусматривалась возможность возбуждения дел об административных правонарушениях исключительно по фактам нарушений, выявленных в ходе мероприятий по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, связанных с пожарами. Принятая же редакция пункта 3.7 статьи 28.1 КоАП РФ, по мнению редакции портала PRO ПБ оставляет определенное поле для разночтений (в части поступивших в орган ФГПН материалов, сообщений, заявлений, НЕ связанных с пожарами – например, при рассмотрении обращений граждан). Как будет применяться новый пункт на практике, покажет время.

2. Лицензиаты

На первый взгляд, все вышеописанное справедливо и для лиц, осуществляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (далее — лицензиатов). Но фактически данные изменения, внесенные в статью 28.1 КоАП РФ, для лицензиатов значат только то, что сложившаяся ранее судебная практика теперь закреплена на уровне Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

А судебная практика по статьям 19.20 и 14.1 КоАП РФ такова, что в случае выявления при проведении КНМ в рамках федерального государственного пожарного надзора нарушений, квалифицируемых по одной из вышеуказанных статей, должностные лица органа ФГПН вправе возбуждать дела об административных правонарушениях без проведения дополнительных контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов, осуществляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Эти выводы отражены, например, в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.07.2024 по делу № А82-21117/2023 (кассационная инстанция), в решении Арбитражного суда Ивановской области от 07.06.2022 по делу № А17-3001/2022, в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 26.12.2024 по делу № А14-8361/2024 (кассационная инстанция).

Во всех подобных решениях прослеживается следующая позиция судов:

- объектом надзора при КНМ (или профилактических мероприятиях — обязательных профилактических визитах) в области федерального государственного пожарного надзора являются здания/помещения, а не деятельность лицензиата на рассматриваемом объекте надзора;

- нарушения, допущенные лицензиатом, непосредственно обнаружены в ходе КНМ (или ПМ) в отношении правообладателя объекта защиты;

- в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении;

- при этом обязанности по проведению дополнительных проверок в отношении лицензиатов в соответствии с требованиями Федерального закона № 248-ФЗ у должностных лиц органа ФГПН не возникает.

Аналогичная практика сложилась также по привлечению лицензиатов к ответственности по статье 14.1 КоАП РФ после пожара на объекте защиты. В случае выявления дознавателем в ходе проверки по факту пожара нарушений лицензионных требований законным является привлечение лицензиата к административной ответственности по статье 14.1 без проведения КНМ в отношении правообладателя объекта защиты (в рамках федерального государственного пожарного надзора) или в отношении лицензиата (в рамках лицензионного контроля). Такая практика отражена, например, в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 25.11.2024 по делу № А60-17024/2024 (кассационная инстанция) и в решении Арбитражного суда Забайкальского края от 27.03.2025 по делу № А78-1012/2025.

Таким образом, можно сделать вывод, что и ДО внесения рассматриваемых изменений в статью 28.1 КоАП РФ возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 3 и 4 статьи 14.1, частями 2 и 3 статьи 19.20 КоАП РФ, было возможным без проведения КНМ в отношении лицензиатов, осуществляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. То есть фактически для лицензиатов ничего не изменилось. Просто у должностных лиц органов ФГПН стало больше законных оснований для привлечения лицензиата к административной ответственности при выявлении соответствующих нарушений в ходе проведения КНМ.

В любом случае внесенные в статью 28.1 КоАП РФ изменения свидетельствуют о чрезвычайной значимости вопроса соблюдения требований пожарной безопасности. Данные изменения позволят должностным лицам органов государственного пожарного надзора эффективней применять имеющиеся полномочия по профилактике административных правонарушений, что положительно скажется на уровне обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации в целом.

В разделе:

Читай также

Больше популярных статей

ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ ВИЗИТОВ ПО ФЗ 248 СОТРУДНИКАМИ ГПН

С 1 июля 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в соответствии которым сотрудники органов ГПН наделены правом проведения профилактических визитов. В этой статье мы разберем все вопросы, связанные с вышеуказанным профилактическим мероприятием, а также поделимся бланками и образцами документов. По подписке

читать полностью

Порядок внесения проверок в ЕРКНМ или на официальный сайт системы единого реестра контрольных надзорных мероприятий

С 1 июля 2021 года вместе со вступлением в силу Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» Генеральной прокуратурой Российской Федерации введена в эксплуатацию федеральная государственная информационная система — единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Для чего нужна эта система и как она влияет на деятельность органов пожарного надзора и проверяемых ими лиц расскажем в данной статье.

читать полностью

Ответственность за ложное нажатие на ручной пожарный извещатель или кнопку пуска установки пожаротушения

Смоделировали ситуацию, когда дети или взрослые без имеющихся на то оснований инициируют ложное срабатывание систем противопожарной защиты. О том, что им за это грозит, рассказываем в данной статье. 

По подписке

читать полностью

S-3363 (A041)
998